Trong giai đoạn nền kinh tế gặp rất nhiều khó khăn hiện nay cùng hàng loạt vấn đề của hệ thống ngân hàng. Hơn lúc nào hết vai trò của Ngân Hàng Nhà Nước Việt Nam cần phải được thể hiện rõ rệt như người chèo lái hệ thống ngân hàng và tài chính quốc gia. Involio.com xin giới thiệu tới các bạn bài viết của tác giả Lê Hồng Giang như một sự bổ sung cho bài viết Liệu có một cuộc tấn công nhằm vào VNĐ? Từ đó các bạn có thể có những đánh giá về hiệu quả hoạt động của NHNNVN và hình dung ra những diễn biến sắp tới. Bài viết này được đăng lần đầu tại minhbien.org.

Đa số các ngân hàng trung ương trên thế giới có hai chức năng chính: điều hành chính sách tiền tệ và đảm bảo sự ổn định và an toàn cho hệ thống ngân hàng thương mại nói riêng và một phần nào đó là hệ thống tài chính quốc gia nói chung. Chức năng thứ hai được thực thi qua hệ thống giám sát tính cẩn trọng (prudential supervision) của các NHTM song song với việc thực thi nghĩa vụ “người cho vay cuối cùng” (lender of last resort – LOLR) cho các NHTM có khó khăn về thanh khoản. Như đã phân tích trong bài viết trước, LOLR còn có vai trò rất quan trọng trong việc giúp ngân hàng trung ương điều hành chính sách tiền tệ thông qua việc thay đổi lãi suất tái chiết khấu và lãi suất tái cấp vốn. Nếu ngân hàng trung ương không cam kết thực hiện nghĩa vụ LOLR hoặc các NHTM không tin tưởng vào lời cam kết này thì lãi suất trên thị trường liên ngân hàng có khả năng trệch khỏi lãi suất mục tiêu mà chính sách tiền tệ muốn hướng tới. Tuy nhiên, mục đích chính của LOLR đối với tất cả các ngân hàng trung ương đã và vẫn là đảm bảo sự ổn định và an toàn của hệ thống ngân hàng thương mại. Đó là chủ điểm chính của bài viết này.

Người cho vay cuối cùng – kinh nghiệm của FED

Hệ thống Cục Dự trữ Liên bang của Mỹ (Federal Reserve System – FED) được thành lập năm 1913 nhằm đối phó với các vụ sụp đổ dây chuyền trong hệ thống các NHTM Mỹ (bank runs) xảy ra vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20. Vào thời điểm đó FED được thành lập với nhiệm vụ chính là thực thi chức năng LOLR nhằm trợ giúp các NHTM có khó khăn về thanh khoản và phải đối đầu với nguy cơ bank run. Phương châm thực thi LOLR của FED từ đó đến nay vẫn thống nhất là nếu một NHTM gặp khó khăn về thanh khoản (liquidity) nhưng vẫn còn khả năng thanh toán (solvent) thì FED sẽ cho ngân hàng đó vay (có thế chấp) với một mức lãi suất đã được công bố trước để ngân hàng đó ổn định tình hình thanh khoản. Mức lãi suất vay từ người cho vay cuối cùng này luôn cao hơn lãi suất các NHTM có thể vay lẫn nhau trên thị trường liên ngân hàng nên các NHTM chỉ đến gõ cửa FED xin vay trong những tình huống hết sức khẩn cấp.

Để đổi lại quyền lợi được vay tiền trực tiếp từ FED, các NHTM Mỹ phải chấp nhận chịu sự giám sát chặt chẽ của FED và phải trích một phần số tiền huy động được của mình gửi trong một tài khoản đặc biệt tại FED gọi là Fed funds theo một tỷ lệ bắt buộc (required reserve ratio). Số tiền này không được FED trả lãi và được coi như một khoản dự trữ thanh khoản bắt buộc. Mặc dù sau này một số ngân hàng trung ương đã sử dụng việc thay đổi tỷ lệ dự trữ bắt buộc như là một công cụ của chính sách tiền tệ, mục tiêu ban đầu của nó chỉ đơn thuần là một cách trấn an dư luận khi một cuộc bank run có khả năng xảy ra. Trong giai đoạn từ 1914 đến 1928, với công cụ LOLR FED đã đạt được mục đích ngăn chặn nhiều vụ bank run trong hệ thống các NHTM và mô hình ngân hàng trung ương của FED trong giai đoạn này đã được nhiều nước ngưỡng mộ và tìm cách học tập như Milton Friedman và Anna Schwartz đã mô tả trong cuốn “Lịch sử tiền tệ Mỹ: 1867 – 1960”.

Tuy nhiên sau năm 1929, tình hình bank run trở nên phức tạp hơn khi nền kinh tế Mỹ bước vào giai đoạn Đại Khủng hoảng (Great Depression). Nhiều ngân hàng lúc này không chỉ bị khó khăn về thanh khoản (liquidity) mà bắt đầu mất khả năng chi trả (insolvency). Mặc dù FED vẫn cam kết thực hiện chức năng LOLR nhưng vẫn có đến hơn 40% tổng số NHTM lúc đó bị phá sản vì insolvency. Nhiều học giả sau này như Milton Friedman, George Kaufman, Barry Eichengreen, Ben Bernanke (khi ông còn là giáo sư kinh tế học tại Princeton), James Hamilton đã nhận định rằng cuộc Đại khủng hoảng năm 1929-1933 và sự đổ vỡ của hệ thống NHTM lúc đó có một phần lỗi lớn của FED vì đã thắt chặt cung tiền khi cuộc khủng hoảng xảy ra. Việc FED, với chức năng LOLR, bị ràng buộc chỉ được cứu các ngân hàng còn khả năng thanh toán (solvency) cũng đã phần nào gây ra tâm lý hoản loạn (panic) dây chuyền dẫn đến tình trạng bank run vượt ngoài tầm kiểm soát.

Sau khi Franklin Roosevelt thắng cử tổng thống năm 1932 và chương trinh New Deal được khởi xướng, hàng loạt cải tổ quan trọng đối với hệ thống tài chính và ngân hàng Mỹ đã được thực hiện. Một trong những cải tổ quan trọng nhất có lẽ là việc thành lập Công ty Bảo hiểm Tiền gửi Liên bang (Federal Deposit Insurance Corporation – FDIC). FDIC có chức năng bảo hiểm cho tất cả các khoản tiền gửi (đến một mức định trước) trong trường hợp các NHTM phá sản. Như vậy vai trò chính yếu của FDIC trong hệ thống ngân hàng là chốt chặn cuối cùng chống lại bank run dây chuyền sau cả LOLR của FED. Cũng trong giai đoạn này, một thay đổi nữa về chức năng LOLR của FED đã được đưa vào luật. Đó là FED trong trường hợp khẩn cấp có thể cho một pháp nhân không phải NHTM vay tiền từ discount window của mình để giải quyết vấn đề thanh khoản.

Sau cuộc Đại Khủng hoảng, điều luật mới này về chức năng LOLR của FED đã không được vận dụng trong suốt gần 70 năm sau đó. Cho đến ngày 17/03/2008, một ngày sau cuộc giải cứu (bail out) cho Bear Stearns, FED tuyên bố mở rộng chức năng LOLR cho 20 công ty chứng khoán hàng đầu (primary dealer) nhằm tạo thêm kênh để bơm thanh khoản vào hệ thống tài chính đang ở đỉnh điểm của subprime mortgage crisis. Công cụ này được gọi là PDCF (Primary Dealer Credit Facility) hiện vẫn còn hiệu lực. Hai công cụ tiền tệ khác (TAF and TSLF) cũng đã được FED đưa ra trước đó để giúp các NHTM và primary dealer giải quyết khó khăn thanh khoản khi LIBOR tăng cao đột suất. Bản thân việc giải cứu cho Bear Stearns của FED, tuy cũng như cuộc giải cứu cho LTCM năm 1998 đã bị khá nhiều chỉ trích, cũng nhằm mục đích ngăn chặn sự hoảng loạn (panic) dây chuyền dẫn đến khủng hoảng toàn hệ thống.

Tóm lại, xuyên suốt lịch sử của FED từ năm 1913 cho đến cuộc khủng hoảng subprime mortgage đang diễn ra vào thời điểm này, FED luôn tìm mọi cách, dù không chính thống hay đã bị quên lãng từ lâu, để giúp các NHTM nói riêng và hệ thống tài chính nói chung vượt qua các cơn khủng hoảng thanh khoản có thể dẫn tới đổ vỡ dây chuyền. Xuất phát từ chức năng “người cho vay cuối cùng” hay LOLR, FED đã không ngừng cải tiến và mở rộng các công cụ chính sách của mình để có thể đối phó với những tình huống ngày càng phức tạp xảy ra hàng ngày trong hệ thống tài chính ngân hàng hiện đại. FED có thể đã có nhiều thành công cũng như thất bại, luôn phải đối mặt với nhiều lời phê phán và chỉ trích của giới học giả, doanh nhân, chính trị gia, nhưng có một điểm bất kỳ ai cũng đồng ý là FED đã hoàn thành tốt chức năng LOLR của mình và không ai nghi ngờ vào cam kết người cho vay cuối cùng của FED. Lòng tin vào FED là một trong những nền tảng của hệ thống tài chính ngân hàng Mỹ - một hệ thống phức tạp và phát triển nhất thế giới cho đến thời điểm này.

Bài học cho Việt Nam

Cũng như FED, NHNN Việt nam được trang bị chức năng LOLR với lãi suất tái cấp vốn như một cứu cánh cho các NHTM khi gặp khó khăn thanh khoản. NHNN cũng có chức năng giám sát cẩn trọng (prudential supervision) đối với các NHTM và cũng nắm quyền điều hành tỷ lệ dự trữ bắt buộc và tỷ lệ vốn tự có trên tổng tài sản. Việt nam cũng đã thành lập cơ quan bảo hiểm tiền gửi độc lập cách đây vài năm với hình thức hoạt động giống hệt như FDIC. Nhìn chung, khung khổ pháp lý và cơ chế vận hành của NHNN và hệ thống tiền tệ của Việt nam đã được học hỏi và kế thừa kinh nghiệm của nhiều ngân hàng trung ương tiên tiến trên thế giới. Tuy nhiên điều mà NHNN Việt nam còn thiếu là sự tin tưởng của người dân và các NHTM vào khả năng cũng như sự nhất quán của mình.

Đầu tháng 2/2008, sau khi số liệu về lạm phát năm 2007 và tháng 1/2008 được công bố gây sửng sốt trong dân chúng và cả nhiều nhà hoạch định chính sách, NHNN đã đột ngột thắt chặt chính sách tiền tệ làm tình hình thanh khoản trong hệ thống ngân hàng xấu đi nhanh chóng. Với tình hình lạm phát cao, nhiều khả năng bắt nguồn từ nguyên nhân nới lỏng tiền tệ trong những năm trước đó như nhiều nhà kinh tế đã chỉ ra, thắt chặt tiền tệ vào lúc này là một chính sách đúng đắn và cần thiết. Tuy nhiên cách thức thực thi chính sách này của NHNN đã tạo ra một cú sốc lớn trong hệ thông ngân hàng vì nó quá bất ngờ và quá quyết liệt.

Trong lịch sử của FED, một chu kỳ thắt chặt hay nới lỏng tiền tệ có thể làm lãi suất thay đổi hơn 10% (gần đây là 4-5%) nhưng chưa bao giờ, ngay cả trong các cuộc khủng hoảng, FED đã từng cắt hay tăng lãi suất quá 1% trong một lần thay đổi Fed funds rate. Thường một chu kỳ cắt hay tăng lãi suất được rải đều trong khoảng 5-15 lần thay đổi, mỗi lần từ 0.25% đến 0.5%. Việc giãn các thay đổi lãi suất như vậy giúp các NHTM có thời gian thích ứng với môi trường tiền tệ mới mà FED mong muốn và giúp cho sự phân bổ lại thanh khoản trong nền kinh tế với tình hình lãi suất mới không xảy ra quá đột ngột. Bên cạnh việc giãn các hoạt động cắt hoặc tăng lãi suất, FED còn tìm cách “gợi ý” cho các NHTM biết trước xu hướng điều hành tiền tệ của mình bằng các thông báo về quan điểm tiền tệ (policy stand) trong các biên bản họp được công bố ra công chúng và những phát biểu có tính toán của các quan chức FED. Ví dụ, vào thời điểm hiện tại (tháng 5/2008) giới tài chính ngân hàng Mỹ đã nhận được tín hiệu về việc chấm dứt chu kỳ cắt giảm lãi suất thông qua một số phát biểu của các quan chức FED như Donald Kohn hay Frederic Mishkin và qua biên bản cuộc họp cắt lãi suất cuối cùng của FOMC.

Rất tiếc trong đợt thắt chặt tiền tệ vừa rồi NHNN chưa học được cách xử lý khéo léo như FED và cuộc khủng hoảng thanh khoản hiện thời là hậu quả tất yếu của sự vụng về của NHNN Việt nam. Mặc dù đã có một số tín hiệu phát đi từ phía NHNN về lượng tiền đang được lưu thông quá nhiều song các động thái vẫn quá gấp gáp. Điều này không chỉ gây khó khăn cho các NHTM và các doanh nghiệp có các hoạt động tín dụng vào thời điểm này, nó còn làm sói mòn uy tín của NHNN trong mắt các NHTM và cả trong dân chúng. Kể từ đây, các NHTM sẽ phải luôn dè chừng những thay đổi chính sách đột ngột như vậy của NHNN và sẽ phải để thêm một khoản dự phòng cho những cuộc khủng hoảng tương tự trong tương lai. Các NHTM thì dường như chưa quen với việc này nên việc bắt tín hiệu cũng không đáng kể và rất khó khăn khi phải thực hiện yêu cầu một cách nghiêm ngặt. Vì cuộc khủng hoảng thanh khoản đã làm tăng mức độ rủi ro của hầu hết các NHTM, cũng kể từ đây các khoản cho vay sẽ phải mang thêm một khoản phí rủi ro (risk premium) không đáng có, làm tăng thêm gánh nặng cho doanh nghiệp và người tiêu dùng khi phải vay tiền từ ngân hàng.

Không chỉ dừng lại ở việc tạo ra cuộc khủng hoảng thanh khoản, NHNN sau đó đã rất lúng túng khi xử lý nó và cuối cùng đã quay lại với cách thức điều hành bằng mệnh lệnh hành chính của thời kỳ bao cấp. Việc áp đặt lãi suất trần huy động 12%/năm dường như là một biện pháp đối phó vội vàng của NHNN nhằm ngăn chặn cuộc chạy đua lãi suất huy động của các NHTM. Biện pháp này vừa làm cuộc khủng hoảng thanh khoản thêm xấu đi vừa đi ngược lại những cố gắng thắt chặt tièn tệ mà NHNN mới thực hiện trước đó. Đáng lý ra, cuộc khủng hoảng này có thể được giải tỏa nhanh chóng nếu NHNN thực hiện đúng chức năng LOLR của mình cho tất cả các NHTM có nhu cầu tăng thanh khoản. Tuy nhiên vì một lý do nào đó, mà rất có thể là sức ép từ phía chính phủ không muốn tăng lãi suất lên nữa để đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế, đã ngăn cản NHNN thực hiện chức năng LOLR của mình.

Đến thời điểm này, NHNN đã tăng lãi suất tái cấp vốn lên 13%/năm nhưng vẫn chưa có dấu hiệu nào cho thấy NHNN sẽ mở cửa cho tất cả các NHTM vay với lãi suất này một cách tự do và bình đẳng. Ngay cả việc tái chiết khấu trái phiếu chính phủ, các NHTM nhỏ cũng bị thiệt thòi rất nhiều khi NHNN đưa ra hình thức đấu thầu theo khối lượng. Dường như NHNN đang cố gắng áp đặt cả lãi suất lẫn lượng thanh khoản lưu thông trong hệ thống quá xa khỏi điểm cân bằng (equilibrium), điều mà chỉ có thể thực hiện được nếu NHNN tiếp tục can thiệp bằng mệnh lệnh hành chính. Tất nhiên, sau một thời gian, hệ thống ngân hàng và nền kinh tế sẽ tự điều chỉnh để thỏa mãn các yêu cầu của NHNN nhưng cái giá phải trả sẽ là sự méo mó (distortion) trong phân bổ nguồn lực (mà ở đây là nguồn vốn) cho nền kinh tế. Đây cũng là một bước lùi trong công cuộc cải tổ nền kinh tế Việt nam theo hướng thị trường và làm suy giảm lòng tin của dân chúng và doanh nghiệp vào NHNN.

Giang Le

minhbien.org

29/05/2008